阿里地区财政局

关于农林水（改则、噶尔）项目绩效考评工作的通报

改则县、噶尔县财政局：

为全面落实中央、自治区关于加强财政预算绩效管理工作要求，特别是贯彻落实党的十九大关于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的总体要求。我局委托第三方机构自2020年8月至11月对阿里地区农林水（改则、噶尔）项目进行绩效考评，现将第三方机构评价结果反馈给你单位，请你单位及时转发给各相关项目单位，同时根据评价结果抓好项目整改工作。

一、总体结论

评价结果显示，阿里地区农林水（改则、噶尔）项目主要在政策执行、绩效管理、资金效益、项目管理、制度建设等方面存在问题。按照既定的绩效评价指标体系和评分标准，对各专项资金按照资金量加权平均后得到：2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目92.18分；2019年草原生态保护补助奖励86.52分；2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金81.07分；草原虫害治理85分；2019年节水型社会建设85.47分；改则县物玛乡抢古村冷库建设项目83.31分；改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目85.64分；改则县农村饮水安全巩固提升工程项目87.64分；最后按照投入资金占比计算，农林水（改则、噶尔）项目绩效评价得分为87.06分，综合评价等级为“良”。

二、存在问题

（一）部分项目执行国家政策不够彻底，政策保障目标和整体绩效目标没有全部实现

1.截止2020年9月29日，阿里地区农林水支出（改则、噶尔）项目总体资金预算执行率为63.80%，尚有11,445.08万元形成资金结余。具体情况如下：

（1）2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目结余资金715.72万元，主要是由于自治区2019年生态补偿岗位政策认定标准调整，符合年初预算要求的生态岗位人员减少所致。

（2）2019年草原生态保护补助奖励项目结余资金10,359.38万元，主要是由于自治区、阿里地区以禁牧面积和草畜平衡面积为依据，按照禁牧补助标准6元/年·亩，草畜平衡奖励标准6元/年·亩下达资金总预算，而噶尔县、改则县按照《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）》向农牧户兑现草原生态保护补助资金，同时考虑禁牧补助标准、草畜平衡奖励标准及封顶保底政策，下达预算标准与实际发放标准不完全一致；部分农牧户已去世，草补资金不予兑现；阿里地区财政多下达2019年草原生态保护补助奖励项目（改则县）资金指标，实际形成结余。

2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目结余资金715.72万元，其中噶尔县结余412.10万元，改则县结余303.62万元，已上缴噶尔县、改则县财政国库。

2019年草原生态保护补助奖励、2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目资金沉淀较大；2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金（改则县）尚有169.28万元防抗灾资金未拨付，资金使用效益未得到有效发挥。

2.违规发放2019年草原生态保护补助奖励。按照《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）》，纳入生态保护补助奖励政策，并实现草畜平衡的非纯牧户，按照纳入草原生态保护补助奖励政策的草原面积、补助奖励标准据实计发补奖资金，而噶尔县农业农村局针对草畜平衡的非纯牧户，与实现草畜平衡的纯牧户一样同时实行封顶保底政策，享受禁牧补助、草畜平衡奖励资金合计高于5,500.00元每人、低于1,100.00元每人的，分别按照封顶5,500.00元每人、保底1,100.00元每人的标准计发。经统计，2019年噶尔县非纯牧户少计发草原生态保护补助奖励资金1036户4317人、2,191,558.56元。其中狮泉河镇63户273人、221,773.51元；昆莎乡540户2268人、204,237.57元；扎西岗乡226户881人、1,632,612.53元；门士乡(门士村）207户895人、132,934.95元。噶尔县户均、人均禁牧及草畜平衡面积，纯牧户分别为12776.69亩、3164.04亩，而非纯牧户分别为7844.37亩、1882.50亩，纯牧户户均、人均禁牧及草畜平衡面积均高于非纯牧户。这种做法损害了非纯牧户的利益，削减了非纯牧户的经济收入。非纯牧户少计发草原生态保护补助奖励资金情况详见下表：

单位：万元/亩

 （二）未建立全面预算绩效管理体系，绩效目标管理不够精准

1.农林水支出（改则、噶尔）项目各县财政部门未按《财政支出绩效评价管理暂行办法》进行绩效监控，项目实施结束后，大部分实施单位未进行绩效自评价管理，无法对项目产出和效益进行精准予判，无法保障资金绩效实现。

2.绩效指标不够具体、清晰、细化、可衡量。噶尔县林业和草原局草原虫害治理项目，部分指标笼统采用“明显”“有一定成效”“显著”等之类的描述性语言；噶尔县水利局2019年度节水型社会建设项目，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响指标值均表述为“全县”，指标值均填列错误；改则县农业农村局2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目，部分指标笼统采用“明显提高”“得到保障”“不断改善”“持续提高”等之类的描述性语言；改则县农业农村局改则县物玛乡抢古村冷库建设项目，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响指标值均表述为“80%”，指标值均填列错误；改则县水利局改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目和改则县农村饮水安全巩固提升工程项目，经济效益指标的三级指标均为“是否增加农牧群众收入”，年度指标值均为“是”，生态效益指标的指标值为“比上年提升”。总体看，部分指标难以体现“量化客观”的原则，造成绩效指标指向不明、操作不便，在审核和执行时难以具体把握。

（三）财政资金管理不够规范，影响了资金的保障效果

1.惠民资金管理不到位

按照西藏自治区建立草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016—2020年），禁牧补助、草原平衡奖励直补到户。而在资金兑现过程中，噶尔县财政局将2019年下半年第二批草原生态保护补助奖励资金3,457,785.36元，先转入门士乡财务,再由门士乡财务转款到户。

2.财务内控机制不健全，拨款手续不齐全，财务审核不严格

（1）部分报销凭证合同签订单位与发票开具名称不一致，签订合同单位均为改则县人民政府，而发票开具单位均为阿里地区改则县政府办公室，二者必须保持一致。改则县物玛乡抢古村冷库建设项目，2019年8月财记3号凭证、2019年7月财记13号凭证，2019年10月财记19号凭证分别付四川嘉尧建筑工程有限公司工程进度款1,877,028.59元、1,407,771.44元、1,266,994.30元；改则县农村饮水安全巩固提升工程项目，2019年12月财记154号凭证付陕西信远工程造价咨询有限公司招标代理费76,100.00元，2019年11月财记122号凭证付四川中成煤田物探工程院有限公司水土保持设计费209,000.00元；改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目，2019年12月财记152号凭证付陕西信远工程造价咨询有限公司招标代理费92,100.00元，2019年11月财记121号凭证付四川中成煤田物探工程院有限公司水土保持设计费284,050.00元。

（2）合同实施单位与收款单位、开具发票单位（个人）不一致

Ⅰ.2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目，改则县2020年8月11日支付自然人顿珠饲料运费42,190.00元，而合同实施单位系自然人珠杰。

Ⅱ.2020年8月27日，付自然人旦巴运输费11,175.00元，而由自然人旦杰与改则县农业农村局签订2020年今冬明春防抗灾饲料运输合同，报账凭证后却附有自然人南多的驾驶证、身份证和自然人白玛赤列的机动车行驶证，由自然人达桑、南多各代开发票8,880.00元，2,295.00元，予以报账。

Ⅲ.改则县2020年4月22日付改则县物玛乡布孜村专业合作社饲草款63,585.00元,合同实施单位系改则县物玛乡布孜村专业合作社，国库支付凭证收款人系改则县物玛乡布孜村农牧民专业合作社，而由自然人嘎玛顿珠代开发票63,585.00元，予以报账。

（3）采购清单与发票开具内容不一致

草原虫害治理项目，2019年11月预记37号凭证，报销飞蝗防控物资及药品1,173,490.00元，发票开具内容为汽油打药一体机，共11台，金额1,173,490.00元，而采购清单列示防控急需物资及药品（双动力电支喷雾器及担架式机动喷雾机共240台，金额25.00万元，其余均为物资、药品及运费），防控物资及药品已入库。

（4）超付工程款

2019年节水型社会建设，竣工结算书竣工结算总价为970,045.00元，合同价1,065,900.00元，已经支付签约合同价的95%，支付金额1,012,605.00元，实际超付工程价款42,560.00元，本次评价绩效时已进行调整。

（5）扩大项目概算的使用范围

改则县农村饮水安全巩固提升工程项目，将部分与项目实施无关的加油费支出在该项目概算资金中列支。2019年12月财记148号凭证、2019年10月财记91号凭证，分别付改则县西奴加油站油料费18,457.00元、11,543.43元，其中16,277.00元、4,573.25元,实际发生在项目概算批复前,加油单均未注明出差事由及地点；改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目，2020年6月15日支付项目验收后发生的油料费11,662.00元。

（6）违规挪用项目资金

2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目，改则县2020年4月22日付改则县物玛乡布孜村专业合作社饲草款63,585.00元,系2018年今冬明春防抗灾饲料费用，违规在2019年该项目预算中支出。

3.财务管理和会计核算不规范

（1）改则县兑现2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目资金，记账凭证后未附直接转款至农牧民的转账凭证、打款失败证明及再次打款的转款凭证及打款失败证明。

（2） 2019年草原生态保护补助奖励项目，噶尔县财务软件中未找到2019年草原生态保护补助奖励资金2,000.00万元资金到账的记账凭证；噶尔县仅提供了兑现2019年草原生态保护补助奖励资金的原始凭证，未及时编制兑现时的记账凭证，而是以流水账的形式记录了资金兑现及补发漏报人员的资金；改则县记账凭证后未附直接转款至农牧民的转账凭证、打款失败证明和再次打款的转款凭证及打款失败证明，拨款申请中拨款人数、户数与实际兑现资金的拨款人数、户数不符。

（3）改则县物玛乡抢古村未设置专账核算改则县物玛乡抢古村冷库建设项目冷库的财务状况及经营成果，而是以流水账的形式登记牛羊肉的购进、销售及结余情况。

（四）项目管理不够严格

1.2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目

噶尔县投标人喀什天康饲料科技有限公司、乌鲁木齐嘉华畜牧养殖农民专业合作社、武威富农源饲料有限公司、库尔勒泰昆饲料有限责任公司(中标单位）投标报价分别为997,038.00元、998,186.00元、980，966.00元、774,900.00元，前三家单位投标报价相近，且接近最高限价998,760.00元，投标文件中技术参数响应及偏离表格式板式相近。

2.草原虫害治理项目

物资及药品采购预算金额1,173,490.00元,未履行公开招投标程序。

3.2019年节水型社会建设项目

噶尔县水利局噶水发[2019]134号文件中提出，该项目上报了三个施工单位资质，分别为西藏雪琛建设工程有限公司、四川鑫桥建设有限公司、噶尔县吉杰建筑施工队。其中噶尔县吉杰建筑施工队报价最低，且是当地农牧民施工队。但项目资料中并无三家单位的报价资料，不符合政府采购询价流程。

4.改则县农村饮水安全巩固提升工程项目

投标人西藏嘉荛建筑工程有限公司、四川雅居天下建设工程有限责任公司、西藏铭原建筑工程有限公司（中标人）投标报价分别为12,756,417.66元、12,759,272.13元、12,757,637.53元，均接近最高限价12,759,903.27元，工程量清单计价表前8张中有6张，不同项目较多金额报价一致。

5.改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目

投标人西藏嘉荛建筑工程有限公司、四川雅居天下建设工程有限责任公司、西藏铭原建筑工程有限公司（中标人）投标报价分别为17,215,816.83元、17,222,074.37元、17,220,419.22元，均接近最高限价17,224,523.02元。加之三家投标人投标文件格式制式基本相同，分类分项工程量清单计价表前8张中有7张，不同项目较多金额报价一致。

6.改则县物玛乡抢古村冷库建设项目

投标人四川乐居天下建设工程有限公司、四川雅居天下建设工程有限责任公司、四川嘉荛建筑工程有限公司（中标人）投标报价均为4,692,571.48元,采用固定价格招标。结合对普兰县人民医院改扩建项目招投标文件的审查，四川雅居天下建设工程有限责任公司拟任项目负责人（项目经理）杨超的养老保险复印件（杨超成都市社会保险个人参保缴费证明）反映对应的单位名称为西藏雅居天下建筑装饰工程有限公司。

7.合同管理工作有待进一步加强

改则县物玛乡抢古村冷库建设项目，抢古村未与飞天加油站签订加油合同,改则县人民政府与阿里象雄建筑勘察规划设计有限公司签订勘测费合同,合同金额62,500.00元，签订合同日期晚于项目任务完成日期，合同签订日期为2019年5月10日，合同工作任务完成日期2019年2月26日；2019年节水型社会建设项目，支付广告宣传费17,590.00元，未签订合同；改则县农村饮水安全巩固提升工程项目，改则县人民政府与西藏铭原建筑工程有限公司签订的施工合同，合同价12,757,637.53元，未列明签署日期；改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目，改则县人民政府与西藏恒源工程设计有限公司签订的勘测设计合同,合同价747,490.00元，与西藏铭原建筑工程有限公司签订的施工合同,合同价17,220,419.22元，与新疆智业工程项目管理服务有限公司普兰分公司签订的咨询合同,合同价86,122.00元，均未列签署日期；2018年今冬明春农牧业防抗灾资金项目，改则县人民政府与物玛乡布孜村专业合作社签订饲草款合同，合同金额63,585.00元，未列明合同签订日期。

8.有的项目实施质量不高

（1）2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目，2020年8月27日改则县付旦巴饲料运费13,500.00元，未见30吨饲料相关验收资料；改则县人民政府与物玛乡布孜村专业合作社签订饲草款合同，合同金额63,585.00元，未见42390斤饲料相关验收资料；2020年4月14日付珠杰运输费96,460.00元，改则县农业农村局于2020年1月29日与自然人珠杰签订运输合同，合同期限为2020年4月3日至2020年5月3日，而实际运输时间为2020年1月31日、2020年2月2日、2020年3月17日，合同期限与实际运输时间不符系合同期限订立错误；改则县2020年4月10日支付凭证支付43050元饲料运费，从阿里地区到改则县共运105吨饲料，未见相关验收入库单，未提供购入兽药20万元的验收手续；改则县未全面系统地登记饲草料年初库存、本期入库、本期出库及结余储备量的防抗灾物资台账；噶尔县2020年2月12日付饲料款77.49万元，未见相关验收入库单，分发给乡、村的饲料储备，有的无领取人签字；改则县和噶尔县农业农村局11月组织招投标采购，采购时间晚于阿里地区行政公署专员办公会议纪要（2019）9号要求各县力争10月20日前完成的目标。

（2） 2019年草原生态保护补助资金项目，按照阿里地区绩效目标表，资金兑现时限截至2019年10月，而噶尔县上半年和下半年实际兑现时间分别为2019年11月4日、2019年11月26日，兑现时间较晚；改则县有打个人银行卡失败多次的情况，改则县仅统计出实际兑现的户数，实际兑现人数尚未统计。

（3）2019年节水型社会建设项目，合同未明确计划开工和计划竣工日期，无法计算工期。

（4）改则县物玛乡抢古村冷库建设项目，少带动两名群众就业，经现场查看，1台电机损坏，尚未修理。

（5） 改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目存在水池未及时清理干净，接水池水面上有浮萍，接水点水池开关损坏，无法正常使用，接水房铁门门架下坠，门难打开，接水房内有地面开裂情况，牲畜饮水管道不畅通等问题；改则县农村饮水安全巩固提升工程项目，施工合同未注明签署日期、计划开工日期和计划竣工日期。

（6）草原虫害治理项目，未见草原有害生物防治面积（含预算下达防治面积及县级自筹经费防治面积）53249.3亩的验收材料。

（7）2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目资金，噶尔县实际兑现时间上半年7月15日，下半年11月15日，而实施方案规定时间为上半年3月18日，下半年9月26日；改则县按期兑现，有打个人银行卡失败多次的情况。

9.先开工后批复

2019年节水型社会建设项目概算批复时间为2019年10月21日，施工开工时间为2019年10月10日；噶尔县水利局大院绿化喷水灌溉绿色植被改造项目预算额10.00万元，未与2019年高效节水设施项目一并纳入噶尔县发改委审批，工程已完工。

10.多项服务由一人负责经办

改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目，新疆智业工程项目管理服务有限公司普兰分公司承接实施方案最高投标限价服务，合同价86,122.00元；四川精财信工程造价咨询有限公司西藏分公司承接实施方案最高投标限价服务业务，合同价63,799.00元，西藏恒源工程设计有限公司承接勘测设计业务,合同价747,490.00元，这三家公司办理业务的委托经办人均为“汪彦福”。

三、有关建议

（一）加强对党的财政政策的学习和理解，切实将党和国家的关怀落实到位

各单位要加强对各专项资金政策的学习，切实站在提高全地区农牧业、林草业、水利发展水平的高度，将各专项资金明确的目标落实到位，使农牧民切实享受到相关政策和资金带来的福利，提高全地区农林水发展水平，保障农牧业发展，改善生态环境，解决农牧民饮水安全问题。

（二）加强项目资金全面绩效管理，提高资金使用精准度

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，也是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。各单位要严格按照全面预算绩效管理要求，精准测算、全方位论证，在资金使用前制定切实可行的绩效目标，年中，要组织相关部门和人员对绩效目标实现情况进行评估和监控，督促项目切实按照年初确定的绩效目标推进，达到预期的产出和效益。

（三）强化绩效评价结果刚性约束，对无效项目进行清理

建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，按照奖优罚劣的原则，对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回。对于没有达到预期效益的2019年草原生态保护补助奖励项目、2019年生态补偿脱贫购买服务转移就业岗位项目，由于项目实施后结余资金量较大，建议下年度适当降低预算分配系数；对于实施效果好的2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目、草原虫害治理项目，建议下年度维持预算安排，充分发挥绩效评价结果的刚性约束和正向激励作用。

（四）加强项目实施管理，确保规范有序

项目建设单位应按照《国有建设单位会计制度》设置建设项目核算专账，并按建设项目进行明细核算，确定建设成本和交付使用资金情况。促进项目实施单位分配好、管理好、使用好财政资金，切实提高财政资金绩效。遵守《中华人民共和国会计法》及《内部控制准则》要求，仔细审查报销原始凭证，确保原始凭证金额的准确性；制定明确合理的职责分工制度、严格的审批检查制度、健全的会计制度和管理制度、有效的内部审查制度。严格按照《西藏自治区财政专项资金管理规定》管理项目资金，按照项目概算各项开支标准支付资金、对不符合规定用途资金组织清查，及时整改，加大对财务人员的财务知识培训，提高财务人员与原始凭证审核及账务处理能力，确保项目资金使用合法、合规。

针对上述违规发放2019年草原生态保护补助奖励，合同管理不规范、项目实施质量不高等问题，建议各项目实施单位严格按照《建设工程质量管理条例》组织项目验收，严格按照西藏自治区发展和改革委员会《西藏自治区发展改革委关于印发预算内投资项目管理暂行办法的通知》（藏发改投资〔2015〕403号）要求做好项目资料保管、归档等工作，认真学习项目相关政策，加强项目管理人员相关业务和知识培训，制定科学合理的项目实施方案，加强项目管理，确保项目能够及时实施，提高项目实施质量和资金使用效率，及时发挥项目效益。

（五）按照项目管理要求，及时清算、上缴项目结余资金

2019年草原生态保护补助奖励项目结余资金为10,359.38万元（改则县9,925.48万元、噶尔县433.90万元），2019年度今冬明春农牧业防抗灾资金项目结余资金为14.33万元（改则县2.92万元、噶尔县11.41万元），草原虫害治理项目结余资金为82.65万元(噶尔县82.65万元），应及时上缴同级财政国库；改则县物玛乡抢古村冷库建设项目结余资金为69.00万元，改则县农村饮水安全巩固提升工程项目结余资金为81.00万元，改则县2019年农村饮水安全巩固提升工程项目结余资金为103.77万元、2019年度节水型社会建设项目结余资金为19.23万元（噶尔县19.23万元），待工程财务决算后，实际结余资金应及时上缴同级财政国库。

（六）整改方面

建议被评价单位自收到绩效评价结果反馈文件之日起1个月内，根据评价结论及存在的问题，制定整改措施，报送同级财政部门或项目主管部门，被评价对象制定整改措施应坚持问题导向，针对评价反映的问题，通过加强项目规划和绩效目标管理、完善管理办法、加强项目管理等方式进行整改。

（七）评价结果公开方面

我局将对本次绩效评价结果进行公开公示，面向社会公众，做到本次绩效评价工作评审结果透明化，接受群众监督检查，在今后更要牢固树立以“公开为常态，不公开为例外”的理念，并要做到以公开促落实、以公开促规范、以公开促发展的工作标准。同时建议被评价单位根据实际情况将本次绩效评价结果进行公开公示。