阿里地区财政局关于旅游类项目

绩效考评工作的通报

阿里地区旅游局：

为全面落实中央、自治区关于加强财政预算绩效管理工作要求，特别是贯彻落实党的十九大关于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的总体要求。根据西藏自治区人民政府《关于深化预算管理制度改革的实施意见》(藏政发〔2015〕56号)和《西藏自治区财政支出预算绩效管理暂行办法》(藏财预字〔2017〕75号)等有关规定，我局委托中介机构自2019年7月至8月对阿里地区旅游发展局旅游发展专项资金、人才资源开发专项经费、旅游厕所建设等项目进行绩效考评，现将中介机构对旅游类项目有关评价结果反馈给你单位，请各有关单位根据评价结果落实好项目整改工作。

一、 总体结论

在汇总、分析了单位提交的自评报告及有关资料，形成了《阿里地区旅游发展局旅游发展专项资金、人才资源开发专项经费、旅游厕所建设等三项财政专项支出绩效评价报告》。按照既定的绩效评价指标体系和评分标准，对各专项资金按照资金量加权平均后得到的整体绩效为得分为 72.91分。

二、存在问题

（一）项目管理规范性不足，部分项目未制定专项管理制度，且整体较缺乏事前论证、过程管理及成果质量控制措施，导致项目执行过程出现问题，完成后质量难以控制，资金使用效益不理想

部分专业性较强的项目在实施之前没有经过专家论证、调研、甄别等决策程序，实施过程中缺少过程管理、偏差纠正手段，完成后没有严格验收标准，导致项目从选择到最后完成的一系列过程缺少监督，资金使用效果难以达到预期，比如下面列举的两个代表性问题：

1.地区旅游发展委与成都市高新区维想广告设计工作室签订“阿里旅游网”网站设计及开发运营维护合同，合同时间为一年（2016年4月至2017年4月），2016年8月因地区公安处维稳通知要求网站关停。该合同金额为15万元，已支付乙方10万元，余款5万元。由于事前未进行充分调查论证，网站使用时间仅4个月，未达到预期效果，且该项目单位存在对预算管理工作的认识不高以及预算执行力度不够。

2.地区旅游局2016年7月与中国移动阿里分公司签订的云MAS业务合作协议金额为30万元/年，约定中国移动公司向进入阿里地区的游客自动下发短信。经查询该项服务完成后旅游局未对产生的数据进行科学准确的统计分析，无法判断效益水平，也无法提供科学的指导意见，导致资金使用效果无法达到理想水平。

3.与深圳榜样旅游项目设计有限公司签订的《旅游精品环线规划设计方案》金额为90万元，合同中既没有约定设计要求，也未约定质量验收标准。该合同执行完后也未见到设计成果的文件资料，项目质量，实在难以判断。

与上述问题类似之处还较多，未能一一例举，总的来说，都是因为没有严格的、系统性的项目管理制度所造成。

（二）项目实施比较零散、分散，重点扶持方向不突出，资金配置不够合理，财政资金导向作用发挥不够明显，对旅游规划缺乏系统、专业、长期的战略考量

2016年旅游发展专项资金规模为1000万元，被分割成11个项目，每个项目分配到的资金规模有限，难以形成集约效应。同时由于缺乏统一的顶层设计及长远规划，各子项目整合较为困难，无法形成合力，导致实施效果有限。

1.例如宣传类项目共开展10多项，包括广告牌建设、媒体广告、线上宣传、纪录片拍摄、区域合作等项目，资金零散、规模较小、配置不够合理，并且没有经过事前专业数据分析，导致项目实施效果不明显、有效投放量不够精准，使用效果有限。

2.项目单位缺乏系统、专业、长远的行业发展规划， 无法有效对各实施项目进行统筹协调。例如宣传项目资金支出金额最大，但缺少行业规划方案，宣传投放所针对的有效群体数据无法掌握，各种媒体间的配合、弥补情况无法科学判断，各宣传方式各自为政，不便于整合发力，难以形成系统优势。

（三）部分项目合同签订不规范，约定内容不明确

1.经核实发现，地区旅游发展委员会与安徽桐城市富瑜贸易有限公司签订《广告架制作合同》，合同条款签订内容不完善，约定不明确，存在执行风险。具体内容如下：

（1）施工合同内容无建设工期、竣工时间、拨款和结算、质量保修范围等。

（2）施工合同无双方履行的责任及权力等。

2.地区旅游发展委员与深圳榜样旅游项目设计有限公司签订的《旅游精品环线规划设计方案》合同无质量要求、无验收标准，一旦出现质量问题，将难以维权。

（四）预算绩效工作认识程度不高，绩效管理实施较差

 1.绩效评价工作开展多年，但执行状况依然不够理想，被评价单位在项目开始前未进行目标设定，项目结束后未认真开展绩效自评，绩效结果应用也没有落实，绩效管理流于形式。

2.部分工作人员对绩效管理认识程度不高，使用资金缺乏目标导向，还没有牢固树立起“花钱必有效，无效必问责”的执行理念。

3.绩效评价工作体制尚不明确，单位内部还未能形成上下协调、部门联动、层层抓落实的工作责任制，未能将绩效管理责任分解落实到具体预算部门、明确到具体责任人。

（五）专项资金未单独进行核算，部分会计信息缺乏规范性

1.经现场核实及查阅资料发现，阿里地区旅发委将产业资金和单位公用经费在基本账户中统一核算，未按规定将产业发展资金进行分类处理，单独核算。既违反了国家法规，也给分类统计造成了困难。

2.会计科目记录不够规范，例如会计科目设置与项目的分类口径不统一，也没有建立核算台账，造成分类统计不准确，被评价单位先后提供过三次项目资金统计数据，每次金额都不一致，给统计分析造成了不小的难度。

3.会计处理不规范，例如2016年12月11#凭证，支付培训经费95317元，为一次性现金支付个人报销差旅费款，经查为个人先垫付培训过程中发生差旅费，然后一次性进行报账处理，时间跨度长（半年以上）、金额较大，不利于资金监管，也不符合现金管理制度。

（六）部分项目应招标而未进行招标，违反国家法律法规

1.2016年旅游产业发展专项资金中拍摄《阿里金丝野牦牛》纪录片 ，项目涉及金额258万元，未进行招投标。

2.与深圳榜样旅游项目设计有限公司签订的《旅游精品环线规划设计方案》，涉及金额90万元，未进行招投标。

（七）项目档案缺乏系统管理

旅游产业发展专项资金1000万元的使用除合同、财务凭证以外没有收到任何反应过程和结果的书面档案，导致我方难以有效对项目执行过程和执行结果进行准确判断。

三、相关建议

（一）进一步明确资金重点扶持方向，优化资金结构配置，建立专项资金使用管理制度及顶层设计方案

项目单位要加强前期规划工作，明确资金重点扶持方向，通过优化资金分配，提高资金使用效益，进而发挥财政资金的政策 导向作用。针对政策导向不明确的问题，建议项目单位做到如下几点：

1.加强项目前期调研工作，结合国家旅游发展政策、规划及项目特点 组织专家与项目实施人员共同探讨、论证，明确项目的重点扶持方向，对项目资金分配、子项目构成等内容进行统筹安排，优化 资金配置方式与配置结构，提高资金使用效率和效益。

2.针对旅游规划设计类项目，建议主管单位：①修订项目实施方案，对专项资金使用方式及方向划定范围，将资金集中于打造能够表现项目当地特色、展示当地风情的模块上，并明确要求项目建设单位在既定范围内按时、合理使用专项资金，提高专项资金扶持的效率和效益。②组织行业专家对阿里地区旅游发展方向进行充分论证，明确旅游项目的特点和标准，在此基础上提高每年旅游项目评审的专业性。③履行好监管职责，将本年度项目完成情况纳入该旅游局下一年度项目申报考核，凡是资金下达后项目单位的建设工作未按时完成的，在后续评审过程扣除一定分数，以督促各地市旅游加强项目监管，保障按时完成项目建设进度计划。④组织专家定期对项目进行评审，并提供专业规划、 建设意见，协助实施单位提高项目建设的科学性，同时加强对财政资金使用方向的监管，如发生资金使用方向与政策导向不一致的情况及时叫停并对具体项目内容进行重新规划。

3.针对旅游专项资金，尽快建立完善的管理制度，尤其是对项目执行过程中和完成后的质量要求和验收标准进行科学合理的安排确保财政资金使用高效。同时，要以财政资金作为引导，撬动社会资本向旅游产业倾斜，充分发挥政府引导+市场配置资源的优势，形成良好的互动关系。

4.尽快组织专业机构及人员针对阿里地区特有旅游文化资源开展旅游业顶层设计，站在战略高度的层面全面梳理阿里地区旅游业存在的优势及面临的困境。比如可以组织面向全社会的旅游规划设计方案评比，根据地区旅游业的特点、现有旅游资源情况、旅游设施水平等规划出适合本地区旅游发展水平的方案，并有针对性的进行精准的宣传投送、硬件水平提升等，高效的开展旅游开发工作。

（二）严格执行预算制度和财政制度，厘清专项资金与日常支出，将专项资金使用控制在计划范围内

针对部分项目费用支出不符合专项资金使用方向的情况，建议项目单位完善项目经费管理办法，建立必要的专项资金检查方案，确保项目资金管理与业务工作管理相衔接，以“专账核算、专款专用、公平公正、绩效导向”为原则，严格执行资金使用计 划，将专项经费支出控制在规定的资金使用方向上；同时，加强对部门预算支出的审核和控制，确保项目预算及经费使用的规范性。

（三）制定专项资金跟踪监控制度，形成专项资金的监督检查小组，为专项资金管理提供制度及组织保障

项目单位要将专项管理模式制度化、组织化，制定专项资金跟踪监控制度，成立由局领导牵头、各部门参与的专项监督小组，重视对专项资金的检查工作。针对项目实施单位专项资金监管体系不完善及存在制度落实不到位的情况，建议项目单位：

1.在已有专项资金管理办法基础上，制定具体的专项资金跟踪监督管理措施或办法，实行资金动态监管，进一步完善专项资金监管制度体系；

2.成立由局领导指导，各部门和项目实施单位共同参与的专项资金监管小组，明确监管小组的职能、自财政资金下达后，以季度为考察时间点，定期对专项资金的使用进度进行跟踪，并形成检查记录，针对发现的 问题要及时整改，以保障项目的顺利实施；在对专项资金支出进 度进行监管的同时，也要加强对项目单位相关财务人员的监管工作；

3.组织项目单位的相关财务人员进行培训，提高财务人员的专项资金管理意识，在进行专项资金管理时，确保专款专用、专帐核算；

4.实行责任会计制，完善问责机制。在项目实施过 程中，实行责任会计制度，明确各职能部门的责任范围，每个责任层要对补偿资金负有一定责任，并对责任层任务执行情况进行有效的绩效考评，及时发现并解决问题，确保专项资金投入和使用的规范性。

（四）重视实施方案的制定，完善项目风险防控、项目进度管控等措施，最大限度保障项目的顺利实施

建议项目单位：

1.加强项目前期调研工作。在开展项目建设前，要对其进行充分的调研，调研内容中增加对项目资金使用、规模、建设过程中可能出现的风险预判内容，并形成相应的解决措施，从源头上保障项目的顺利进行。

2.完善和规范项目建设过程工作。在项目建设过程中，完善项目管理制度体系，在已有的项目管理制度上进一步制定项目进度跟踪监督制度，并严格执行，通过组织项目管理小组形式，以项目建设时间和项目监督进度计划为依据，组织安排管理小组人员对项目建设进度进行定期检查及不定期抽查，以保证项目可以如期推进，对于检查过程中发现的项目进度滞后等问题，进行及时整改，同时做好相关的监督检查记录。

3.规范采购流程，对项目进行整体委托，涉及财政资金的部分应通过政府采购招投标方式选择供应商，对于大型项目的招投标，要明确招标方式、运作方式，加强对参与投标单位的资质审查，保证竞投标的正规化，并联合有关部门对项目业主、具体实施单位合同的合法性、合规性进行审查，如未达到政府采购金额要求，建议项目单位订立《三方比选工作规程》，在政府相关招投标规定下，结合单位实际制定相关规定。

（五）规范财务管理及会计核算方式，严格实行专项核算，

加强对项目单位专项资金和财务管理的监督检查工作

为规范财务管理及会计核算方式，加强对项目建设单位在专 项资金及财务管理方面的监管力度，建议项目单位：

   1.组织项目单位有关财务人员进行专项资金使用规范培训（如会计资料 的收集、整理、归类、归档；专项资金支出范围、库存现金支出范围、账务处理规范性、合理性以及固定资产的管理等等），按规定设置会计科目，以规范财务管理及会计核算方式。

2.加强单位自查。项目实施单位可以根据自身发展现状、针对项目的推进建立内部审计制度，成立以财务科室为主导，相关主管领导参与的财务审核小组，成员至少 2 名以上，实行组长负责制，并通过一定日期，如以季度为单位，对项目单位内部财务进行整理核查，并做好相关的财务审核记录。发现财务整理不规范问题要及时进行纠正，将责任落实到人。

3.主管部门不定期检查与单位定期自检自查相结合，对专项资金的使用情况进行跟踪、分析和总结，发现问题并及时纠正，以提高资金使用单位在资金使用、财务管理、会计信息质量等方面的规范性。

4.根据具体的项目单位发展现状，建立内部审计制度和岗位责任制，规范财务运行。

（六）加强档案管理工作

建议项目单位指定经办员进行项目档案的收集、整理、归档工作，并由内部监督小组定期对档案管理进行检查，凡发现档案缺失、错乱，对责任人进行问责。

附件：2016年阿里旅发委专项资金绩效评价报告-成都衡泰

阿里地区财政局

2019年10月24日