“阿里地区2018年第一批财政预算重点支出-旅游发展专项资金项目”
绩
效
评
价
报
告
成都衡泰工程造价咨询有限公司西藏分公司
2018年12月
阿里地区财政局：
2018年9月底，接受贵局的委托，对“旅游发展专项资金项目”进行了评价，依据西藏自治区人民政府《关于深化预算管理制度改革的实施意见》（藏改发[2015]56号）；《西藏自治区财政支出预算绩效管理暂行办法》（藏财预字[2017]75号）；西藏自治区财政厅关于印发《西藏自治区第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》的通知（藏财预字[2017]92号）文件及相关要求，按照阿里地区财政局和我公司9月底签订的《绩效评价委托合同》，10月初我公司派出绩效评价工作小组于2018年10-11月对该项目进行了综合考核评价。在评价过程中，我们结合项目的实际情况，实施了包括检查项目申报资料、查阅会计凭证、现场踏勘、问卷调查等我们认为必要的评价程序。
目前评价工作已结束，现将评价结果报告如下：
一、绩效评价背景
（一）项目背景
阿里地区地处祖国西南边陲、西藏自治区西部，东与那曲地区相连，西及西南分别与印度、尼泊尔及克什米尔等国家和地区毗邻，南与日喀则地区仲巴县、萨嘎县为邻，北与新疆维吾尔自治区接壤。地区自然景观独特，旅游资源丰富，主要以冰峰雪岭、湖泊河流、地质形迹、地热活动以及野生动物组成，类型丰富多彩，内涵充实，景点的密度大，分布相对集中，便于组织多种形式的旅游活动。自然景观包括冈仁波齐峰、玛旁雍措、班公湖、札达土林等，人文旅游资源主要有古人类活动遗址、王宫遗址、岩画壁画宗教场所以及民族风情等，包括古格王国遗址、托林寺、皮央东嘎、科加寺、日土人类文化遗址等。随着经济发展和人民生活水平进一步提高，带薪假期的普遍实行，职工闲暇时间增多，旅游设施建设进一步完善，国内旅游市场前景广阔，需求潜力大，旅游业得以发展。
阿里地区旅游发展委员会，积极履行单位职能，参加国内、国际旅游交易会、文博会、藏博会等宣传促销活动，新建阿里旅游微信公众平台、新浪微博运营平台，开发旅游纪念品，制作广告牌、旅游宣传品、折页、宣传册等，努力营造旅游氛围，做好景区规划，借好国内旅游发展东风，极大的促进了阿里地区旅游业发展。
（二）评价背景
近年来，为全面落实中央、自治区关于加强财政预算绩效管理工作要求，贯彻落实党的十九大关于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的总体要求，以及西藏自治区及阿里地区绩效评价落实和开展、配套制度、规范的不断更新，按照阿里地区财政局统一部署要求，阿里地区根据西藏自治区人民政府《关于深化预算管理制度改革的实施意见》（藏政发[2015]56号）和《西藏自治区财政支出预算绩效管理暂行办法》（藏财预字[2017]75号）等有关规定，于2018年10月—2018年11月，对旅游发展专项资金项目组织实施了绩效评价以便进一步掌握全面、系统的项目资金实施效果状况，更好地决策下一阶段具体项目资金安排。
（三）评价目的和范围
本次财政预算绩效考评的主要目的是了解、掌握资金的使用绩效，系统整理与分析资金管理、项目实施中存在的主要问题，进一步加强和规范旅游发展专项资金项目资金管理，完善资金管理办法，为加强资金使用管理和项目实施提供决策参考和依据。
绩效评价的范围为旅游发展专项资金项目，支持金额为1,200.00万元。评价金额占项目支持资金总额的100%，涉及支持单位西藏阿里地区旅游发展委员会。
二、评价实施
2018年10月—2018年11月，阿里地区财政局和成都衡泰工程造价咨询有限公司西藏分公司成立评价工作组，采取统一设置评价指标和标准，确定项目实施方案、项目承担单位自评价、实地评价、综合评价相结合的方式, 对旅游发展专项资金项目实施了绩效评价。
（一）项目实施情况
根据《阿里地区财政局关于下达旅游发展资金的通知》（阿财行指[2017]10号）等文件，项目资金主要用于阿里地区旅游宣传促进，新浪微博、微信公众平台运行维护，本地旅游氛围营造，象雄精品内环沿线建设，七县民族手工艺品开发扶持，旅游区域合作、旅游服务标准化建设、旅游景区精品化建设及基础性的“互联网+旅游”项目建设，共下达专项资金1,200.00万元,项目自2017年2月7日开始实施，截止目前，VR高清全景旅游宣传片体验区、欧美推广、昆沙机场高炮广告投入、各检查站及地区酒店旅游指南摆放、精品旅游景点及游客接待中心建设等部分项目尚未完成，项目资金共计支出1,059.75万元，资金结余140.25万元。
（二）组织形式
阿里地区旅游发展专项资金项目考评的组织协调工作由阿里地区财政局统一负责，并采取项目自评和评价工作组评价的方式组织实施。
1.单位自评价
相关项目承担单位，对项目通过查阅资料、汇总总结、补充完善工作程序和环节等方式，全面掌握项目的绩效情况，在此基础上，对照绩效自评报告要求，提交承担项目的绩效自评报告。
2.实地评价
地区财政绩效评价工作组，对选取的旅游发展专项资金项目，在汇总、整理、分析单位绩效评价报告及资料的基础上，主要以实地抽查的形式，通过查阅资料、补充调查核实后，项目单位自评报告，对项目进行实施过程及结果评价，撰写阿里地区2018年第一批财政预算重点支出-旅游发展专项资金项目绩效评价报告。
（三）评价方法
主要采取成本效益分析法、目标比较法、因素分析法、最低成本法综合考虑。评价工作组以实地评价和工作组评价相结合的方式，对旅游发展专项资金项目的实施过程和完成结果进行绩效评价。评价工作主要侧重于财政安排资金的专项支出，在收集文件资料、细化评价指标及评价标准的基础上，采用查阅资料、账册、抽查凭证、核对原始记录、询问相关人员、实地核查等方法，对旅游发展专项资金项目具体项目承担单位项目绩效情况实地评价。通过汇总整理基础材料，在定量和定性分析的基础上形成评价结论，并经复核和交换意见后形成绩效评价报告。
（四）指标体系
旅游发展专项资金项目绩效评价指标体系设计，主要依据财政部预算绩效评价共性指标、自治区绩效评价流程设计、项目承担单位内部管理制度以及掌握的项目状况，经评价工作组讨论研究，形成了旅游发展专项资金项目评价指标体系。评价指标体系分项目决策、项目管理和项目绩效3个一级指标，项目立项、资金分配、资金落实、项目管理、财务管理、项目产出、项目效益7个二级指标，并进一步细分为21个三级指标，同时对每个评价指标设定了评价标准、分值和权重，具体分值与相应的评价指标和标准相对应。
项目总分值为100分，绩效评级分优、良、合格、差。评价计分90分（含）～100分对应的评价结果等级为优；80分（含）～90分对应的评价结果等级为良；60分（含）～80分对应的评价结果等级为合格；60分以下对应的评价结果等级为差。
（五）评价程序
旅游发展专项资金项目绩效评价主要经过了前期准备、自评、综合评价、征求意见、报告撰写等五个阶段的各项程序，最终形成绩效评价报告。
1.前期准备
2018年9月底，阿里地区财政局与成都衡泰工程造价咨询有限公司西藏分公司达成绩效评价工作协议，10月初进行绩效考评工作，组成绩效评价工作组，具体组织实施旅游发展专项资金项目的绩效评价工作，完成绩效评价总体方案的制定、评价方法的选择、指标体系和相关基础资料等前期准备工作。在此基础上，阿里地区财政局下发了《关于开展阿里地区2018年第一批财政预算绩效项目考评工作的通知》（阿财字[2018]191号），作为开展绩效评价工作的文件依据。
2.自评
相关项目承担单位西藏阿里地区旅游发展委员会在学习绩效评价文件的基础上，按照2018年第一批财政预算绩效项目考评工作的通知、单位项目管理办法和自治区绩效评价相关制度规定，对所承担的资金项目绩效情况进行自评，搜集、整理基础数据资料，掌握体现项目绩效的第一手资料，并完成绩效评价自评报告，于2018年12月10日前提交绩效评价工作组。
3.综合评价
项目评价组采取实地调研和调阅相关资料相结合的方式，实施旅游发展专项资金项目绩效综合评价。
一是项目评价组查阅单位的绩效自评报告，分析基础数据表，提出需进一步核实的问题，制定实地调研方案，并对抽查重点和程序予以明确。随后，项目评价组对项目承担单位进行了实地调研、评价，并复核相关数据资料，掌握项目实施的绩效状况。
二是对旅游发展专项资金项目进行合规性审查，根据资金、项目管理规定，结合项目自评报告、实地工作情况等，总结分析资金成效和共性问题。
三是项目评价组开展交流工作，围绕项目总体绩效状况、存在问题、相关建议等内容进行交流与讨论。根据绩效评价指标体系，计算各定量指标得分，交给各成员审核打分，取得一致意见后计算最后得分，根据指标打分结果和讨论意见，形成阿里地区2018年第一批财政预算重点支出-旅游发展专项资金项目绩效评价报告，并提交各工作组成员审核和签名。
4.征求意见
形成阿里地区2018年第一批财政预算重点支出-旅游发展专项资金项目绩效评价报告后，向相关项目实施单位西藏阿里地区旅游发展委员会送《关于阿里地区2018年第一批财政预算重点支出-旅游发展专项资金项目绩效评价报告征求意见函》。
5.撰写报告
征求意见后，根据所有工作环节和绩效评价情况，撰写《关于阿里地区2018年第一批财政预算重点支出-旅游发展专项资金项目绩效评价报告》最终稿，征求意见并审核完善后，呈报阿里地区财政局。
三、绩效分析
在汇总、分析了单位提交的自评报告及有关资料，并在年度项目进行合规性审查的基础上，对照评价指标和标准进行评议与打分，形成旅游发展专项资金项目绩效评价报告。经评价，旅游发展专项资金项目绩效综合评价得分为81.20分，绩效评价等次为“良”。具体见下表：
旅游发展专项资金项目绩效评价指标评分表 |
||||||||
一级指标 |
分值 |
二级指标 |
分值 |
三级指标 |
分值 |
指标说明 |
评价得分 |
|
项目决策 |
15分 |
项目立项 |
10分 |
项目立项规范性 |
4 |
项目的申请、设立过程是否符合相关要求，用以反映和考核项目立项的规范情况。 |
4.00 |
|
绩效目标合理性 |
3 |
项目所设定的绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际，用以反映和考核项目绩效目标与项目实施的相符情况。 |
3.00 |
|||||
绩效指标明确性 |
3 |
依据绩效目标设定的绩效指标是否清晰、细化、可衡量等，用以反映和考核项目绩效目标的明细化情况。 |
3.00 |
|||||
资金分配 |
5分 |
分配办法 |
2 |
是否根据需要制定相关资金管理办法，并在管理办法中明确资金分配办法；资金分配因素是否全面、合理 |
2.00 |
|||
分配结果 |
3 |
资金分配是否符合相关管理办法；分配结果是否合理 |
3.00 |
|||||
项目管理 |
40分 |
资金落实 |
10分 |
资金到位率 |
5 |
实际到位资金与计划投入资金的比率，用以反映和考核资金落实情况对项目实施的总体保障程度。 |
5.00 |
|
到位及时率 |
5 |
及时到位资金与应到位资金的比率，用以反映和考核项目资金落实的及时性程度。 |
5.00 |
|||||
项目管理 |
15分 |
管理制度健全性 |
3 |
项目实施单位的项目管理制度是否健全，用以反映和考核项目管理制度对项目顺利实施的保障情况。 |
3.00 |
|||
制度执行有效性 |
6 |
项目实施是否符合相关项目管理规定，用以反映和考核项目管理制度的有效执行情况。 |
6.00 |
|||||
项目质量可控性 |
6 |
项目实施单位是否为达到项目质量要求而采取了必需的措施,用以反映和考核项目实施单位对项目质量的控制情况。 |
6.00 |
|||||
财务管理 |
15分 |
管理制度健全性 |
3 |
项目实施单位的财务制度是否健全，用以反映和考核财务管理制度对资金规范、安全运行的保障情况。 |
3.00 |
|||
资金使用合规性5 |
6 |
项目资金使用是否符合相关的财务管理制度规定，用以反映和考核项目资金的规范运行情况。 |
3.60 |
|||||
财务监控有效性 |
6 |
项目实施单位是否为保障资金的安全、规范运行而采取了必要的监控措施，用以反映和考核项目实施单位对资金运行的控制情况。 |
3.60 |
|||||
项目绩效 |
45分 |
项目产出 |
20分 |
实际完成率 |
5 |
项目实施的实际产出数与计划产出数的比率，用以反映和考核项目产出数量目标的实现程度。 |
0.00 |
|
完成及时率 |
5 |
项目实际提前完成时间与计划完成时间的比率，用以反映和考核项目产出时效目标的实现程度。 |
3.00 |
|||||
质量达标率 |
5 |
项目完成的质量达标产出数与实际产出数的比率，用以反映和考核项目产出质量目标的实现程度。 |
3.00 |
|||||
成本节约率 |
5 |
完成项目计划工作目标的实际节约成本与计划成本的比率，用以反映和考核项目的成本节约程度。 |
4.00 |
|||||
项目效益 |
25分 |
经济效益 |
5 |
项目实施对经济发展所带来的直接或间接影响情况。 |
5.00 |
|||
社会效益 |
5 |
项目实施对社会发展所带来的直接或间接影响情况。 |
4.00 |
|||||
生态效益 |
5 |
项目实施对生态环境所带来的直接或间接影响情况。 |
4.00 |
|||||
可持续影响 |
5 |
项目后续运行及成效发挥的可持续影响情况。 |
4.00 |
|||||
社会公众或服务对象满意度 |
5 |
社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度。 |
4.00 |
|||||
合计 |
81.20 |
|||||||
（一）项目决策分析
项目决策指标分值15.00分，评价得分15.00分，得分率为100.00%。
1.项目立项
项目立项指标从项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性三个方面考察项目，从项目的申请、设立过程是否符合相关要求，反映和考核项目立项的规范情况；项目所设定的绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际，反映和考核项目绩效目标与项目实施的相符情况；依据绩效目标设定的绩效指标是否清晰、细化、可衡量等，反映和考核项目绩效目标的明细化情况，指标分值10.00分，评价得分10.00分，得分率为100.00%，该指标得分高，反映了我地区注重项目前期立项的规范性和绩效目标的合理性和明确性。
2.资金分配
资金分配指标从分配办法和分配结果两个方面考察项目，从是否根据需要制定相关资金管理办法，并在管理办法中明确资金分配办法，反映和考核资金分配办法制定情况；资金分配因素是否全面、合理，反映和考核资金分配分配因素是否合理，指标分值5.00分，评价得分5.00分，得分率为100.00%，被评价单位严格按照资金下达文件分配资金，该指标得分高，资金分配情况好。
（二）项目管理分析
项目管理指标分值40.00分，评价得分35.20分，得分率为88.00%。
1.资金落实分析
资金落实从资金到位率和资金及时率两个方面考察项目，从实际到位资金与计划投入资金的比率，反映和考核资金落实情况对项目实施的总体保障程度；及时到位资金与应到位资金的比率，反映和考核项目资金落实的及时性程度，指标分值10.00分，评价得分10.00分，得分率为100.00%，项目资金落实情况好。
2.项目管理分析
项目管理从管理制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性三个方面考察项目，从项目实施单位的项目管理制度是否健全，反映和考核项目管理制度对项目顺利实施的保障情况；项目实施是否符合相关项目管理规定，反映和考核项目管理制度的有效执行情况；项目实施单位是否为达到项目质量要求而采取了必需的措施,反映和考核项目实施单位对项目质量的控制情况，指标分值15.00分，评价得分15.00分，得分率100.00%，项目管理好。
3.财务管理分析
财务管理从管理制度及安全性、资金使用合规性、财务监控有效性三个方面考察项目，从项目实施单位的财务制度是否健全，反映和考核财务管理制度对资金规范、安全运行的保障情况；项目资金使用是否符合相关的财务管理制度规定，反映和考核项目资金的规范运行情况；项目实施单位是否为保障资金的安全、规范运行而采取了必要的监控措施，反映和考核项目实施单位对资金运行的控制情况，指标分值15.00分，评价得分10.20分，得分率68.00%，绩效评价小组在现场评价期间，部分费用报销单办公室、财务室审核未签字等现象，旅游类项目财务管理一般。
（三）项目绩效分析
项目绩效指标分值45.00分，评价得分31.00分，得分率为68.89%。
1.项目产出
项目产出从实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率四个方面考察项目，从项目实施的实际产出数与计划产出数的比率，反映和考核项目产出数量目标的实现程度；项目实际提前完成时间与计划完成时间的比率，反映和考核项目产出时效目标的实现程度；项目完成的质量达标产出数与实际产出数的比率，反映和考核项目产出质量目标的实现程度；完成项目计划工作目标的实际节约成本与计划成本的比率，反映和考核项目的成本节约程度，指标分值20.00分，评价得分10.00分，得分率50.00%，通过查阅资料及现场查看，旅游类项目在项目实际完成率方面较差，项目产出较差。
2.项目效益
项目效益从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度五个方面考察项目，从项目实施对经济发展所带来的直接或间接影响情况；项目实施对社会发展所带来的直接或间接影响情况；项目实施对生态发展所带来的直接或间接影响情况；项目后续运行及成效发挥的可持续影响情况；社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度，以反映项目实施效益情况，指标分值25.00分，根据项目实际情况定性21.00分，得分率84.00%，项目实施效益较好。
四、评价结论
（一）取得的绩效
近年来，随着经济的发展和人民生活水平的进一步提高，闲暇时间的增多，带薪假期的普遍实行，旅游条件的改观，我国国内旅游市场前景广阔，需求潜力大，进行旅游业发展宣传，有利于促进旅游业快速发展。
阿里地区旅游发展委员会，积极履行单位职能，参加国内、国际旅游交易会、文博会、藏博会等宣传促销活动，新建阿里旅游微信公众平台、新浪微博运营平台，开发旅游纪念品，制作广告牌、旅游宣传品、折页、宣传册等，努力营造旅游氛围，做好景区规划，极大的促进了阿里地区旅游业发展。
1.取得了一定的效益
2017年完成“藏西秘境，天上阿里”旅游形象宣传片拍摄制作，《藏西秘境.天上阿里》旅游画册制作，定制旅游纪念品，微信维护推广设计，完成交易会等宣传促销活动等工作，为旅游发展工作走向专业化、信息化、智能化奠定了坚实基础。
2.积累了一定项目管理经验
旅游发展专项资金项目实施进行中，相关项目资料由西藏阿里地区旅游发展委员会存档保管。在项目实施过程中，项目责任单位不断学习摸索，及时发现问题，总结经验，并逐步解决问题，保证项目实施质量，为以后类似旅游发展项目实施提供了宝贵的借鉴意义。
（二）存在问题
1.项目实施不及时
旅游发展专项资金项目，截止绩效评价结束，包括VR高清全景旅游宣传片体验区、欧美推广、昆沙机场高炮广告投入、精品旅游景点及游客接待中心建设等部分项目，尚未实施，项目完成不及时。
2.财务监控有效性较差
项目承担单位在资金收支管理及会计核算方面较为规范，基本能够按照相关会计制度和财务管理办法进行核算，能够提供相应的会计资料及支付依据。但财务监控有效性较差，具体表现为相关项目资金记账凭证无制单、记账、复核、会计主管签章；凭证2017年12月42#，支付古格王朝景区规划补助、车体广告费、扶持民族手工艺品费用65.00万元，费用报销单未见办公室、财务室审核签章，费用报销单及会计凭证签章不全，不利于项目资金管理及相应责任划分，财务监控有效性较差。
（三）主要建议
1.制定应对方案，提高项目借鉴意义
针对项目实施不及时问题，相关项目责任单位要科学运用评价结果，认真梳理，深入剖析，尽快查明项目实施及完成不及时形成原因，提出应对方案，提高已开展项目对后期类似项目开展的借鉴意义。
2.提高财务监控有效性
针对内控执行不严、报销程序执行较差、原始凭证审核不严、项目资金未专账核算等项目资金管理不规范问题，建议相关部门加强项目财务管理制度学习，明确项目资金支付、审批程序，加强监督管理，加大对财务人员专业技能的培训投入，增强财务管理理论知识，规范记账；提高原始凭证的审核能力，保证相关财务资料完整性；严格按照会计法、内控执行，完善记账、审核等相关程序，避免财务监管缺位，为专项资金安全做好保障。
3.加大培训力度
加大绩效评价工作的培训力度，让从事绩效评价工作的同志能够尽快熟悉和掌握绩效评价的基本方法、流程和技能，以便更加规范、科学和客观地做好绩效评价工作，加大财会专业技能培训力度，鼓励财会岗位相关人员考取专业证书，丰富财会人员相关知识储备，掌握更专业的财会技能，以便在工作中能够更加高效优质的做好财会工作保证项目实施开展合理合规，符合实际需要，以提高项目实施效率及质量。
4.完善绩效考评，优化评价体系
进一步完成旅游类项目考评机制，坚持以绩效为导向，以科学评估为依据，切实保障旅游产业发展项目目标实现。继续完善考评制度和优化评价体系。在总结现有评价经验的基础上，深化和完善考评办法。根据旅游产业发展资金规划要求和全区经济社会发展新情况，动态调整游产业发展项目资金政策目标、任务和标准，灵活采用多样化的绩效评价手段，强化政府在绩效考评中的职能作用与管理责任。进一步规范指标自评设计、优化工作流程，提高自评质量和效率。加大引入第三方评价力度，注重引入公众满意度调查和专家评价，探索公共财政支出绩效的社会评价体系，拓宽社会参与渠道，提高财政资金使用效益。
5.正确看待绩效考评工作，合理利用考评成果
旅游发展专项资金项目考评的最终目的是为了发现薄弱环节，提出整改方案与对策建议，为今后类似的旅游项目的开展提供借鉴意义。各级各部门，特别是相关职能部门、项目承担单位要正确看待、科学运用评价结果，深度分析当前存在的问题，提出相应的整改方案。 一是各级各部门要对绩效评价所揭示的问题、工作短板，逐个比较分析，全面查找本部门、本单位旅游发展项目资金管理中存在的问题，制定可行的整改方案，明确分工，落实责任。 二是职能部门要科学运用评价结果，针对绩效评价所反映的本部门存在的问题、工作短板，认真梳理，深入剖析原因，提出相应的整改方案与建议。